domingo, 6 de noviembre de 2011

¿Hacia dos Europas dentro de la Unión?

Uno de los debates que causó furor entre los observadores de la integración europea en la década de 1980 fue el de la geometría variable, a tenor de la tensión y asimetría entre núcleo y periferia en la entonces llamada Comunidad Europea. La vieja retórica cobra fuerza estos días, aunque de facto ya existen dos niveles de integración entre los 27 de la UE y los 17 de la Eurozona. Además, esta semana, el incidente político provocado por el amago del gobierno griego de convocar un referéndum sobre las medidas de austeridad a cambio del rescate de la Eurozona, ha puesto de relieve la cuestión legal en torno a la relación entre moneda única y pertenencia a la UE. En este sentido, portavoces de la Comisión se apresuraron a asegurar que de acuerdo con la norma que rige la Eurozona sería imposible abandonarla sin dejar de pertenecer a la Unión.

Detecto aquí un vacío legal en el Tratado. Tanto es así que, en 2009, en plena crisis financiera y por lo que pudiera pasar, el Banco Central Europeo realizó un informe, que concluyó que en principio sería imposible que un Estado miembro abandonara la moneda única.

Cierto es que no existe provisión alguna en el Tratado que contemple la expulsión de un Estado miembro. Ello sea posiblemente debido a cómo se ha forjado acumulativamente el acervo comunitario, sin contemplar posibles retrocesos.

Con todo, existe cierta posibilidad interpretando los artículos 3 y 7.2 del Tratado, y también el art. 6.1 que, en el caso de incumplimiento de los principios mencionados en el mismo por parte de los Estados, permitirían al Consejo la suspensión temporal de algunos derechos de esos Estados miembros, como por ejemplo el derecho a voto en las decisiones del Consejo.

En un escenario de incertidumbre que nos aboca claramente hacia un gobierno económico compartido, cuanto menos por los 17, es pertinente preguntarse si sería adecuado introducir la posibilidad de salida o expulsión de un Estado miembro en los Tratados. Tengamos presente que en el caso de que un Estado quiera abandonar la Eurozona o incluso la Unión Europea, sí puede hacerlo voluntariamente (en este último caso, de acuerdo con lo establecido en el TFUE, art. 50). En cuanto a la Eurozona, la autoridad concernida sería el BCE, que en este caso tampoco tiene capacidad otorgada para impedir la salida de un Estado que quiera abandonar la moneda única.

Por otro lado, no es descartable que los 17 se vean forzados a caminar hacia esa plena integración económica (fiscal), mientras que los otros Estados de la Unión, esencialmente el Reino Unido, pero también otros como Suecia, Polonia o Chequia, se vean desplazados en su capacidad de incidir sobre las decisiones colectivas. La cuestión, nada baladí, es que una mayor integración de los 17, se mire como se mire, no se contempla en el Tratado.

Cabe decir –en descargo del eje franco-alemán, de quien tanto recela el gobierno británico- que Merkel y Sarkozy han defendido siempre una toma de decisiones a nivel de los 27 en todos los casos posibles. Incluso se defiende una modificación del Tratado decidida y ratificada por los 27. Así se hizo ya para las particularidades que requiere la herramienta del Fondo de rescate (FEEF), aunque se contempla un reforma de gran calado que ofrezca una solución estable más permanente, una vez caduque su formato actual, que no olvidemos será en 2013.

Técnicamente sí es posible realizar un Tratado paralelo, es decir un acuerdo intergubernamental que regule la integración política entre los Estados firmantes, por ejemplo, entre los de la Eurozona. Sin embargo, un acuerdo a nivel de Eurozona, que contemple un mayor grado de integración de sus políticas económicas, es percibido como una amenaza para el proyecto de construcción de la UE como lo hemos conocido en estos 54 años de historia. Sobre todo para algunos Estados miembros con economías importantes e intereses interconectados, que no desean perder capacidad de influir en las decisiones centrales.

No olvidemos la batalla institucional. En caso de que se firmara un Tratado para regular las políticas de los miembros de la Eurozona, cabe preguntarse en qué lugar quedaría la Comisión europea que, hoy por hoy, actúa como principal actor de las propuestas legislativas, además de supervisor e incluso implementador de las Directivas comunitarias.

¿Sería la Comisión también el Ejecutivo en esa Eurozona regida por un Tratado distinto al de la Unión Europea? No olvidemos que la Comisión es un gobierno formado por comisarios procedentes de los 27 Estados, aunque tenga un perfil tecnocrático.

Se supone, además, que ese Tratado no se sumaría al acervo comunitario, pero sentaría las bases para una integración progresiva de otros Estados. De esta manera, el actual Tratado de Lisboa seguiría en vigor para el resto de Estados, por ejemplo regiría en toda la Unión su art. 126, que impide el exceso de déficit. Aunque esto me lleva a preguntarme ¿sería aplicable para la Eurozona el art. 125, que es el que prohíbe de forma expresa los rescates entre Estados miembros?

Y, bien mirado, ¿hasta qué punto no se ha transgredido ya ese artículo 125 con el FEEF? Probablemente hay muchas fórmulas para neutralizar el articulado de los tratados, y no digo que no sean legítimas, porque fíjense que incluso las cooperaciones reforzadas (mayores niveles de integración entre los Estados que lo deseen, introducidas en el acervo desde el Tratado de Ámsterdam) se considera que no alteran el funcionamiento y la unidad del mercado interior, cuando en la práctica es difícil discernir hasta qué punto se puede distorsionar la competencia de un tercero cuando hay una cooperación reforzada entre dos Estados.

Esas disquisiciones son, sin duda, tarea del Tribunal. Y, ahora que también está en boga el debate sobre la participación civil y la legitimidad democrática, parece que las decisiones a golpe de sentencia no son la forma adecuada para descolgar el sambenito de “gobierno de las elites” que parte de la ciudadanía atribuye a las decisiones europeas.

En principio, el mecanismo de redacción de los Tratados de la UE tiene mejor acogida desde el punto de vista de la legitimidad, porque se sustenta sobre las convenciones, conferencias intergubernamentales con representantes de todos los Estados, y además se someten a aprobación de los parlamentos nacionales. Ahora bien, el procedimiento suele prolongarse varios años y, en algunos casos, con riesgo de fracaso, como ocurrió con el Tratado Constitucional que se sometió a votación en 2005, con el No holandés y francés.

El temor a un Tratado fracasado existe, del mismo modo que el recelo a dos grados de integración distintos, por lo que desde las instituciones se estudia hasta dónde se podría llegar sin alterar el marco legal del que disponemos. Ya hemos explicado aquí que los Eurobonos son una opción a estudiar por el Banco Central Europeo, del mismo modo que lo son las sanciones que puede aplicar la Comisión a los Estados miembros que se separen de los objetivos establecidos para seguir en la Eurozona. De hecho, el art. 136 da margen de actuación a la Comisión para perseguir y llevar al Tribunal a aquellos Estados de la Eurozona que incumplan las medidas de rigor presupuestario.

Y a pesar de ese protagonismo aparente que la Comisión debe tener, y también el Parlamento como codecisor (siempre en virtud del Tratado) la realidad es que en términos de Eurozona las decisiones de gran calado las toman los Estados miembros en el Consejo, y esencialmente Francia y Alemania.

Aunque la semana pasada, Barroso haya nombrado a Rehn como supervisor de las medidas tomadas a nivel de los Estados en términos macroeconómicos, las líneas maestras las trazan los políticos nacionales en el Consejo y a puerta cerrada, lo que no deja de ser sintomático de la marginalidad en que quedan las instituciones europeas supranacionales. ¿Es esto un síntoma de déficit democrático? Buena pregunta, porque para los euroescépticos (que son los que más protestan por la supuesta ausencia de legitimidad democrática) el Parlamento europeo y la Comisión representan la amenaza “federal”. Otra paradoja más.

Y finalmente, ¿sería legítima democráticamente esa Europa de dos velocidades? ¿Bastaría un Tratado para legitimarla? Probablemente, y en vista de la precariedad democrática que atravesamos (baja participación en elecciones europeas, descontento ciudadano, escepticismo…) sólo los resultados visibles podrían legitimarla, y también la posibilidad de que el resto de Estados miembros se sumaran. No en vano, el euro fue concebido como moneda común a la que accederían todos los Estados miembros por vía de un proceso catching-up.

Lejos estamos de esa situación, pero una Eurozona con éxito, que consiga recuperar la senda de la creación de empleo, la competitividad y, sobre todo, asegurar el estado del bienestar tan amenazado en estos tiempos, es la mayor garantía de la perdurabilidad de la Unión, que no debemos dar por garantizada.

La competitividad, el empleo, la conquista del futuro, esos retos que los Estados ya no pueden alcanzar aisladamente, configuran el claro interés común de todos los ciudadanos europeos. Si la reforma del Tratado, si las dos velocidades de integración, si la geometría variable, son caminos transitorios hacia una Europa más próspera, transitemos por ellos, sin perder el horizonte de que Europa no es un fin en sí misma, es la institucionalización de unos acuerdos que nos obligan y comprometen a todos, pero que también nos garantizan más oportunidades.